中国与老挝历史上有良好的合作基础与合作传统。自1975年独立以来, 老挝政局逐渐稳定, 与中国建立了密切的经济和政治往来。尤其是在经济方面, 中国给予老挝慷慨援助, 充分体现了中国睦邻、富邻的周边外交理念。中国对老挝的经济援助秉承形式多样、无偿、及时、导向性的原则, 帮助老挝走出贫困, 发展属于自己的技术和优势产业, 为老挝走向经济繁荣与社会发展奠定了坚实的基础。但中国对老挝的援助在宏观与微观层面还存在尚待改善的地方, 应进一步探索可持续合作和经济援助模式, 增加民心工程的经济援助, 增强中国经济援助的透明度, 同时加强与老方各级政府之间的合作。

 

老挝是位于亚洲大陆东南部中南半岛北部的内陆国家, 北邻中国云南省。在1961年4月中老建交之前中国就曾提出要向老挝提供经济援助。虽然中老关系在20世纪七八十年代曾出现曲折, 但总体看两国一直在政治上有相似的制度与理念, 经济上有良好的合作基础和传统。

 

 

多年来, 中国对老挝的经济援助秉承形式多样、无偿、及时、导向性的原则, 帮助老挝走出贫困, 发展属于自己的技术和产业, 为老挝经济繁荣和社会发展奠定了坚实基础。国内现有的对中国援助老挝的研究多集中于现状概述, 较少有中国对老挝经济援助的效益分析。本文归纳中国对老挝援助的特点, 同时探析未来中国对老挝经济援助中值得进一步完善的地方。

 

 

1 、中老两国经济合作的特点

东南亚国家经济的一个显著特点是“靠海吃海”, 通过丰富的海产资源带动国内行业的发展。但作为内陆国的老挝却相对特殊, 在经济发展上难以依靠海洋资源, 同时老挝与其他国家的经济往来及交通运输必须以陆地为主要渠道。在中国“一带一路”倡议实施推进的进程中, 老挝作为与中国陆路连接紧密的国家, 其地位不言而喻。

 

2012年加入世界贸易组织后, 老挝的经济发展开始驶入快车道。借着这股势头, 老挝政府发布了《第八个全国五年社会经济发展计划 (2016-2020年) 》等文件。自2000年以来, 老挝经济以7.5%的年均增长率发展, 其对外贸易增长速度也达到17%。可以预期的是, 未来十年, 老挝经济的增长率会保持在7%左右, 具有强劲的发展潜力, 也势必会吸引更多的国际投资者前往。但由于经济底子薄、基础差, 以国内生产总值衡量, 老挝仍处世界贫穷国家的行列, 甩掉“贫穷国家”的帽子是老挝政府最紧迫的任务。

 

中国企业于20世纪90年代即开始赴老挝投资办厂, 中老经贸合作一直保持着良好的发展势头。近年来, 在中国大力推进“一带一路”倡议的背景下, 两国合作广度不断拓宽, 合作深度日益加深。目前, 中国是老挝的最大投资国, 投资领域涉及水电、矿产开发、服务贸易、建材、种植养殖、药品生产等。老挝交通不发达, 使其国内运输以及对外出口受到极大影响, 中国通过援助着力改善老挝的交通运输状况。

 

而中国技术的支援更是保证了老挝日后自我发展的持续性。据中国商务部统计, 2017年中老双边贸易额达30.2亿美元, 同比增长28.6%。同年, 中国对老挝直接投资13.8亿美元, 同比增长139.1%。根据2018年10月的统计, 中国成为老挝的第一大出口市场。2019年以来, 中老两国贸易持续增长。随着中国“一带一路”倡议的推进, 中老两国在金融领域也进一步加强了合作。“一带一路”建设的实施势必带来巨大的金融需求。“一带一路”涉及机场、铁路等交通设施的建设以及国家电网、矿业能源等基础设施的建设。这类项目本身资金需求大、建设周期长, 老挝参与“一带一路”倡议, 融资需求也在不断扩大。近年来, 中国在老挝的基础工程建设和金融工程项目也在不断扩大, 人民币的跨境使用随之增加。

 

同时, “一带一路”的推进促使更多的中国企业走出国门, 其中不少企业在老挝积极参与劳务和工程承包。如今, 中国工商银行、中国银行都在老挝建立了分行并成立合资银行, 多家证券公司与老挝合作设立合资证券公司。可以说现时的中老两国经济金融合作已经相当成熟, 为两国都带来了重要的经济效益。

 

老挝经济发展进入快速发展阶段的时间尚短, 国内虽然资源丰富但资金匮乏, 需要中国在基础设施项目、金融工程项目中提供更多的援助和融资。在这种情况下, 中老合作切实照顾了老挝的现状。以中老铁路为例, 这条起自两国边境磨憨/磨丁口岸的铁路, 南抵老挝首都万象, 线路全长414公里, 于2016年12月全线开工, 预计于2021年建成通车。该项目以中方为主投资建设并运营, 与中国铁路网直接连通, 全线采用中国技术标准, 使用中国设备。铁路建成后, 将使两国人民出行更加方便、安全, 货运更加迅速、高效, 不仅对发展老挝社会经济具有重要意义, 也将进一步促进两国在农业、工业、旅游、贸易、投资等领域的务实合作, 也会进一步密切中国与东盟自贸区的联系。

 

2、 中国对老挝经济援助现状

长期以来, 中国对老挝的经济援助随着国际形势以及两国关系的发展不断调整变化。两国建交之初, 中国对老挝的援助主要是出于人道主义关怀和战略安全考虑, 一来是帮助老挝解决建国初期国民的温饱问题, 二来可以避免老挝被美法等西方资本主义大国胁迫, 保证其政治独立。如今, 老挝已经不再担心饥荒, 也不再面临被外国控制的危险, 中国对老挝的援助也转变为发展性援助。“一带一路”倡议的实施正是在发展性援助的基础上为老挝提供了更进一步的帮助, 增加了资金的投入, 提升了援助的层次。在帮助老挝进一步摆脱贫困的基础上, “一带一路”合作也将中老合作拓宽至产能和货币金融领域, 有助于推进老挝经济社会全面发展。

 

 

自独立建国起, 老挝在经济建设与发展过程中一直面临多重困难, 在经济、金融、社会重建等方面都需要其他国家的援助。但老挝领导人深知, 一味接受国外的援助可能导致国家独立性的丧失, 因此决定“有选择性”地接受援助, 避免被美国等资本主义国家支配。老挝前领导人凯山·丰威汉就曾强调:“我们要有选择性地吸引外资和接受援助, 在不断提高自身经济发展的同时, 也要加强相关规定和管理机构的建设。”

 

在接受经济援助前, 老挝政府会弄清楚援助组织的性质、目的和形式。在确保资金来源合法性的前提下, 老挝尽量避免一切带有政治目的并可能危害到国家独立的援助。通过利用安全、干净的外国援助, 老挝不断改善国内民生状况, 发展国家经济。冷战期间, 苏联的援助曾占到老挝接受国际援助的一半。为更好利用外援, 避免浪费, 凯山·丰威汉还曾提出以“交钥匙”的方式, 让援助方直接负责援助项目的建设。

 

中国对老挝经济援助大致可以分为两个阶段, 其中第一阶段为1956～1978年。当时世界处于冷战之中, 特别是在前期, 国际社会总体呈现两大阵营。1956 年中国提出向老挝提供援助, 但是真正公开的援助始于1960年末。该阶段中国对老挝的经济援助, 为老挝的反殖民斗争和民族独立提供了重要帮助。从内容上看, 20世纪60年代中国的经济援助以帮助老挝建设交通基础设施为主, 打通了中老之间的道路。

 

1971～1973年, 中国工人被大量派往老挝从事道路、桥梁建设和维护, 以支持老挝的经济建设和发展。到1974年, 中国对老挝直接经济援助已达2500万美元。1975年, 中国再次向老挝提供2800万美元的援助, 帮助老挝建设道路并购买物资。1977年, 中国又向老挝提供了2000万美元左右的经济援助, 帮助老挝建立工厂并发展相应技术。据统计, 中国在1959～1975年间总计向老挝提供了9.65亿人民币的赠款和无息贷款。基础设施建设是社会经济发展的基础, 中国在这一阶段的经济援助主要集中在帮助老挝建设基础设施, 使老挝渡过建国初期的发展困境。

 

20世纪80年代末, 随着东南亚地区形势的变化,中老关系开始缓和并逐渐恢复, 中国对老挝的经济援助也进入了第二阶段。2000年, 中国领导人首次访问老挝, 两国关系进入了新时期, 中国对老挝的经济援助开始增加并呈现出多元化的形态。2002～2012年间, 中国对老挝的赠款和无息贷款达2.6亿美元之多, 优惠贷款也达到了1.1亿美元。

 

2010年, 中国领导人访问老挝, 两国达成了跨湄公河大桥的援助建设协议。2011年, 中国与老挝达成一致, 在脱贫、贸易发展、农业进步等方面向老挝提供援助, 两国并一致同意中国援助老挝建设投资为70亿美元的高铁项目。为了支持老挝的教育发展, 中国苏州大学在老挝设立海外高校。这一阶段中国对老挝的直接赠款达6700万美元左右。可以说, 这是中国对老挝的经济援助向教育卫生等领域转变的开始, 也是中国向老挝提供技术支持、两国进行合作建设的开端。近年来, 中国对老挝的直接投资力度一直较大。据统计, 2014、2015、2016年中国对老挝的投资存量持续增加, 分别达到44.9亿美元、48.4亿美元和55.0亿美元, 在中国对亚洲直接投资存量国别和地区分布当中, 老挝始终排名在第五或第六位。

 

除了直接的赠款和投资援助, 在贸易方面, 从2015年开始中国还对老挝实行减免关税的特殊待遇。除此之外, 中国与老挝签订了《中国磨憨—老挝磨丁经济合作区建设共同总体方案》, 在中老边境成功设立经济特区, 为老挝的经济发展和进出口贸易提供便利。

 

2017年11月, 中国领导人访老期间, 和老挝人民革命党领导人本扬·沃拉吉就推进中老全面战略合作达成重要共识, 两国领导人还亲自见证了《关于联合开展老挝国家水资源信息数据中心示范建设项目和老挝南乌河、南屯河流域综合规划项目合作的谅解备忘录》的签署。

 

2018年2月, 中国政府援助的老挝国家水资源信息数据中心正式投入运行。这是中国政府援助的示范建设项目, 也是澜沧江—湄公河合作早期收获项目成果之一, 为提升老挝水文水资源监测预报预警能力和水平, 为老挝防洪抗旱减灾、水资源综合利用提供了决策支持与技术保障。除此之外, 中国还在老挝典型河流流域综合规划、人力资源培训等方面给予大力支持, 为老挝培训了70多名水利人员, 加强了老挝气象水文和水资源管理领域的能力建设, 并进一步促进了中老以及澜湄国家命运共同体建设。

 

在多年的实践当中, 中国对老挝的经济援助形成以下特点。

 

第一, 注重传授经验方法, 授之以鱼亦授之以渔。

在帮助老挝快速发展的同时, 中国注重培育老挝的自我发展潜力与能力。在农业方面, 中国和老挝都是典型的农业国, 中国将自己的许多发展经验传授给老挝。2018年5月, 驻琅勃拉邦总领事黎宝光应邀赴老挝琅勃拉邦省行政学院为干部培训春季班学员举办题为“中国农业和中国政府农村精准扶贫工作”的讲座, 详细介绍了当代中国农业和中共十八大过去五年来中国政府农村精准扶贫工作所取得的成绩。2019年4月30日, 中老签署《构建中老命运共同体行动计划》。

 

根据这一计划, 中方向老挝派遣农业专家, 帮助老挝培养农民致富带头人, 提高其农业产量和农产品附加值。在工业领域, 由于老挝各方面制度还不健全, 其工业基础差, 工业发展水平远落后于世界平均水平。中老两国在产业结构上的差异势必带来两国的贸易逆差, 这种贸易逆差是短期内无法扭转的。对此, 中国一是向老挝提供直接经济援助, 补齐贸易逆差；二是帮助老挝发展工业, 形成独特的工业特色, 争取在未来进一步填平两国的交易逆差；三是与老挝合作进行工业研究, 帮助老挝发展自己的技术, 拥有独立的发展潜能。

 

第二, 注重援助的导向性, 解决老挝经济社会发展的急需。

 

中国对老挝的经济援助以老挝脱贫的需求为直接导向, 这样的经济援助是与老挝的直接需要相适应的。虽然老挝近年经济增长速度较快, 但仍属贫穷国家, 经济增长主要靠劳动力投入占比较低的轻工业带动。只有解决了就业问题, 老挝才能真正地摆脱贫穷。为此, 中国在对老挝进行经济援助时着力点专注于解决老挝的就业问题。这不仅发展了老挝经济发展的急需产业, 而且从根本上解决了其就业问题。

 

除了对涉及就业项目的关注, 中国重点加大了对老挝民生领域的援助力度, 为老挝发展了防洪、灌溉等利于其农业发展的工程, 将水引到农民家门口, 解决了长期困扰老挝的水利问题。2017年中国无偿援助7800余万元人民币建设老挝国家会堂餐厅, 向老挝实施减贫合作示范项目援助3300余万元人民币, 援建万象市玛霍索综合医院、国立大学孔子学院项目、老挝人民军首个临床医学技能培训中心、国家地震监测台网和地震数据中心以及万象市的2所中学等。中国对老挝的经济援助还十分注重老挝本国的人才培养。通过学校的设立、奖学金的设置, 帮助老挝培养出一批本国的优秀人才, 使其在未来的发展中不至于受制于人, 而能依靠自己的力量稳定发展。

 

老挝是全球受地雷灾害最严重的国家之一。20世纪六七十年代, 美国在老挝投下了2.7亿枚爆炸物, 其中8000万枚没有爆炸, 老挝25%的村庄存在雷患。中国积极帮助老挝消除雷患, 一方面为老挝培训扫雷技术人才, 使他们能熟练地掌握爆破排雷、牵引排雷等一系列扫雷的基本知识和技能；另一方面还向老挝捐赠了一系列成本低、实用性强的扫雷设备器材, 帮助老挝增强扫雷能力, 将有助于消除地雷和其他战争遗留爆炸物对当地人民生命和财产造成的威胁, 促进当地的经济社会发展。

 

在遇到特殊情况时, 中国对老挝的经济援助也十分注意时效性。1998年亚洲金融危机时, 中国就对老挝提供了相当程度的经济援助, 帮助老挝稳住国内经济并防止金融危机的再次出现。2012、2013、2015年, 老挝爆发了水灾、疫情和虫害, 为此中国除了直接提供物资支援外, 还专门设立了相应的防治水灾、疫情、虫害的专项基金帮助老挝渡过困境。

 

第三, 以基础设施建设援助为重点, 为长远发展奠定基础。

在20世纪50～70年代, 中国对老挝经济援助以修建路桥为主, 以提高老挝独立自主的发展能力。其后很长时间内, 基础设施援建一直是中国对老挝经济援助的重要组成, 其中包括1990年的卫星接收中心、1997年的“泛亚洲”铁路、文化休闲中心、2006年的湄公大桥、2010年的陆路交通、2013年的国际会议中心和13号公路、2013～2015年的各种公路和商贸中心建设等项目。

 

中国金融机构还为老挝的基础设施建设提供的金融保障, 弥补资金缺口。2016年, 中国建设银行为老挝水电站建设项目提供13亿美元贷款;2018年, 中国工商银行为老挝南普水电站项目提供贷款;中国进出口银行对老挝的金融支持, 覆盖面从老挝万象的东马凯水厂到中老铁路、从连接老挝首都万象及周边省会城市间的光纤网络以及可覆盖老挝全国的广播通信卫星。对于老挝这样一个欠发达国家, 中国在基础设施建设方面的援助对于其奠定长期可持续发展的基础至关重要。

 

中国对老挝的经济援助充分体现了合理性、综合性、阶段性和无偿性。在不同阶段提供不同的援助, 并且总是切中老挝经济发展的要害, 既有雪中送炭也有锦上添花, 既帮助老挝解决发展过程中的燃眉之急, 也促进老挝开拓经济增长中的发展方向。在提供援助的同时, 中国始终尊重老挝发展的独立性和自主性, 以帮助老挝建设国家和提升两国友谊为最终目标, 充分体现了国际主义精神, 是国家援助中少见的纯粹、无偿的模式。对于中国提供的援助, 本扬·沃拉吉曾公开表达老挝党和政府对中国的由衷感谢, 以及对中老两国合作共赢, 实现持续友好关系的深切愿望。

 

3、 对进一步完善中国对老挝经济援助工作的思考

老挝作为发展中国家, 整体经济水平低但发展迅速且潜力巨大。老挝对外贸易的依存度一直很高, 这意味着其本国经济发展极为依赖外国援助以及对外贸易。中国是老挝最大的贸易伙伴和经济援助提供国, 可以说中国对老挝的援助对其经济与社会发展都极为关键。中国的援助给老挝提供了切实的帮助, 增强了老挝未来继续发展的潜力, 得到老挝政府和民众的积极评价。老挝人民革命党领导人本扬2017年5月11日在首都万象接受中国媒体联合采访时表示:“中国的‘一带一路’倡议会为包括老挝在内的各国人民带来实实在在的利益, 为发展中国家创造了机会。老挝通过‘一带一路’建设改善了基础设施, 得到了实惠。”

 

但与此同时, 也要看到中国对老挝的经济援助尚存在需要完善的地方。近年来, 在具体操作层面, 以下几个问题表现得较为突出。一是土地征收与人员安置问题。中国对老挝的经济援助主要集中在基础设施建设方面, 需要对土地进行重新规划利用, 这势必使土地征收和人员安置问题非常突出。如果土地征收和人员安置问题没有做好, 必然带来受到影响的老挝民众对中国项目、企业与援助工程的误解。

 

二是替代种植见效慢的问题。推广普通农作物的种植以代替罂粟种植是中国与老挝合作解决毒品问题的重要措施。但在普通农作物种植时, 其带来的直接经济利益很难与罂粟相比。因此刚开始推广“代替种植”时遭到了老挝国内农民的反对和抵触。三是舆论宣传问题。中国已经是老挝的最大经济援助国, 但由于宣传工作有不到位之处, 老挝民众对援助的具体情况了解较少, 甚至有民众认为中国的经济援助更多服务的是高官显贵, 怀疑中国提供的奖学金主要是给老挝高官子女留学所用, 援助资金有被老挝官员贪污等问题。同时, 中国对老挝的经济援助也引起了国际舆论的恶意诋毁, 诬称其为带有其他目的的政治援助。

 

为了应对和解决面临的问题, 在未来对老挝的经济援助中, 中国方面可以对以下几点更加注意。

 

一是进一步探索中老可持续经贸合作与经济援助模式。着眼未来, 联合国《2030可持续发展议程》是一个重要的目标。中国对老挝的援助已具备了广度和深度, 如何使其具有可持续性是接下来需要考虑的问题。可持续的援助才是构建中老两国友好关系的重要手段。

 

二是着眼于民心工程的经济援助, 这其中应以医疗、交通、教育方面的经济援助为重点。中国在推进“一带一路”进程中倡导“五通”, 民心相通就是其中重要一环。而要取得民心, 医疗、交通、教育都是普通民众最关注的内容。在医疗方面, 帮助老挝实现常规疾病的疫苗防治、保证医疗水平和民众看得起病十分重要。在交通领域, 进一步方便普通居民的出行亦是关键。在教育上, 中国苏州大学已经是成功的典范, 可以继续发扬这种先进经验, 让更多的中国学校走出去。同时, 提供奖学金让老挝的优秀学生来中国学习亦是一条有效的途径。

 

三是增强中国经济援助的透明度, 定期发布相关报告数据。透明度的问题反映的是管理上的不足, 虽然做了实事但不善于讲好故事也不行。进一步公开对外援助信息, 是获得国际社会和受援国民众理解与支持的重要途径。通过定期的报告和新闻媒体宣传, 既满足了国际社会对经济援助透明度的需求, 也是对中国形象的有力宣传。

 

四是加强中老双方各级之间的合作, 使得经济援助用到实处。现今的中老合作以及中国对老挝经济援助更多地停留在政府层面。虽然更为高效, 但往往亲和力不够。通过各个层级的交流, 可使得中方的相关组织和个人也能在其中发挥作用。

 

 

五是重视援助过程的管理和结果的评估。援助过程的管理包括无偿援助的使用、人才培养名额的分配等方面, 尽力监管到位, 使其能惠及普通百姓。老挝经济发展水平相对较低, 援建的工程项目, 并不是建成交付即可, 而是要加强评估, 做好后期的维护工作。

 

六是加强智力援助, 使中老合作可持续发展。今后中国应进一步加强对老挝人才的培养和社会主义建设经验的交流。培养和经验交流的途径既可以是请进来, 也可以是走出去。比如, 可以请老挝相关领域的人员来华学习、培训、参观考察, 也可以鼓励中国在老挝的企业多雇用当地人员, 现场教学和培训。

 

七是对于可能潜在的两国贸易争端问题, 中老必须建立完善的纠纷解决机制, 以方便两国在贸易纠纷上的及时沟通, 避免摩擦与误会。中国对老挝的经济援助意在帮助老挝快速发展, 亦有志于开发老挝市场, 达到双赢的目标。在产业类型上, 老挝从中国大量购入电气机械类产品, 而中国则从老挝大量进口矿石、木材等原材料。中国的经济援助也帮助老挝建立日益完善的对外贸易机制。虽然中老自然资源贸易迎合了老挝曾提出的“资源换资金”战略, 但老挝政府将因为资源大量出口而面临国内的巨大压力。未来, 中国的投资和经济援助应更多关注可再生资源, 这也有利于中国企业在国际上取得更好的声誉。

 

中老同处澜沧江—湄公河流域, 同饮一江水, 命运紧相连, 是山水相连的好邻居、好伙伴。从历史的发展角度来看, 中国对老挝的经济援助是中国睦邻友好的体现, 也是两国历史关系带来的必然。这份情谊也会进一步影响到未来两国的关系, 使两国在未来一直保持合作伙伴关系, 共谋发展, 共同进步。随着中国“一带一路”战略的推进和中国-东盟自贸区的不断发展, 老挝在中国周边外交战略和公共外交战略中的重要性日渐突出。在对老挝的援助中, 中国要继续贯彻和落实好“亲诚惠容”和“正确的义利观”理念, 目的是为国家发展和民族复兴营造更好周边国际环境。同时, 两国在经济上的友好合作事关两国的核心利益, 对亚洲其他国家的发展也有着积极的借鉴意义。

中国与老挝历史上有良好的合作基础与合作传统。自1975年独立以来, 老挝政局逐渐稳定, 与中国建立了密切的经济和政治往来。尤其是在经济方面, 中国给予老挝慷慨援助, 充分体现了中国睦邻、富邻的周边外交理念。中国对老挝的经济援助秉承形式多样、无偿、及时、导向性的原则, 帮助老挝走出贫困, 发展属于自己的技术和优势产业, 为老挝走向经济繁荣与社会发展奠定了坚实的基础。但中国对老挝的援助在宏观与微观层面还存在尚待改善的地方, 应进一步探索可持续合作和经济援助模式, 增加民心工程的经济援助, 增强中国经济援助的透明度, 同时加强与老方各级政府之间的合作。

 

老挝是位于亚洲大陆东南部中南半岛北部的内陆国家, 北邻中国云南省。在1961年4月中老建交之前中国就曾提出要向老挝提供经济援助。虽然中老关系在20世纪七八十年代曾出现曲折, 但总体看两国一直在政治上有相似的制度与理念, 经济上有良好的合作基础和传统。

 

 

多年来, 中国对老挝的经济援助秉承形式多样、无偿、及时、导向性的原则, 帮助老挝走出贫困, 发展属于自己的技术和产业, 为老挝经济繁荣和社会发展奠定了坚实基础。国内现有的对中国援助老挝的研究多集中于现状概述, 较少有中国对老挝经济援助的效益分析。本文归纳中国对老挝援助的特点, 同时探析未来中国对老挝经济援助中值得进一步完善的地方。

 

 

1 、中老两国经济合作的特点

东南亚国家经济的一个显著特点是“靠海吃海”, 通过丰富的海产资源带动国内行业的发展。但作为内陆国的老挝却相对特殊, 在经济发展上难以依靠海洋资源, 同时老挝与其他国家的经济往来及交通运输必须以陆地为主要渠道。在中国“一带一路”倡议实施推进的进程中, 老挝作为与中国陆路连接紧密的国家, 其地位不言而喻。

 

2012年加入世界贸易组织后, 老挝的经济发展开始驶入快车道。借着这股势头, 老挝政府发布了《第八个全国五年社会经济发展计划 (2016-2020年) 》等文件。自2000年以来, 老挝经济以7.5%的年均增长率发展, 其对外贸易增长速度也达到17%。可以预期的是, 未来十年, 老挝经济的增长率会保持在7%左右, 具有强劲的发展潜力, 也势必会吸引更多的国际投资者前往。但由于经济底子薄、基础差, 以国内生产总值衡量, 老挝仍处世界贫穷国家的行列, 甩掉“贫穷国家”的帽子是老挝政府最紧迫的任务。

 

中国企业于20世纪90年代即开始赴老挝投资办厂, 中老经贸合作一直保持着良好的发展势头。近年来, 在中国大力推进“一带一路”倡议的背景下, 两国合作广度不断拓宽, 合作深度日益加深。目前, 中国是老挝的最大投资国, 投资领域涉及水电、矿产开发、服务贸易、建材、种植养殖、药品生产等。老挝交通不发达, 使其国内运输以及对外出口受到极大影响, 中国通过援助着力改善老挝的交通运输状况。

 

而中国技术的支援更是保证了老挝日后自我发展的持续性。据中国商务部统计, 2017年中老双边贸易额达30.2亿美元, 同比增长28.6%。同年, 中国对老挝直接投资13.8亿美元, 同比增长139.1%。根据2018年10月的统计, 中国成为老挝的第一大出口市场。2019年以来, 中老两国贸易持续增长。随着中国“一带一路”倡议的推进, 中老两国在金融领域也进一步加强了合作。“一带一路”建设的实施势必带来巨大的金融需求。“一带一路”涉及机场、铁路等交通设施的建设以及国家电网、矿业能源等基础设施的建设。这类项目本身资金需求大、建设周期长, 老挝参与“一带一路”倡议, 融资需求也在不断扩大。近年来, 中国在老挝的基础工程建设和金融工程项目也在不断扩大, 人民币的跨境使用随之增加。

 

同时, “一带一路”的推进促使更多的中国企业走出国门, 其中不少企业在老挝积极参与劳务和工程承包。如今, 中国工商银行、中国银行都在老挝建立了分行并成立合资银行, 多家证券公司与老挝合作设立合资证券公司。可以说现时的中老两国经济金融合作已经相当成熟, 为两国都带来了重要的经济效益。

 

老挝经济发展进入快速发展阶段的时间尚短, 国内虽然资源丰富但资金匮乏, 需要中国在基础设施项目、金融工程项目中提供更多的援助和融资。在这种情况下, 中老合作切实照顾了老挝的现状。以中老铁路为例, 这条起自两国边境磨憨/磨丁口岸的铁路, 南抵老挝首都万象, 线路全长414公里, 于2016年12月全线开工, 预计于2021年建成通车。该项目以中方为主投资建设并运营, 与中国铁路网直接连通, 全线采用中国技术标准, 使用中国设备。铁路建成后, 将使两国人民出行更加方便、安全, 货运更加迅速、高效, 不仅对发展老挝社会经济具有重要意义, 也将进一步促进两国在农业、工业、旅游、贸易、投资等领域的务实合作, 也会进一步密切中国与东盟自贸区的联系。

 

2、 中国对老挝经济援助现状

长期以来, 中国对老挝的经济援助随着国际形势以及两国关系的发展不断调整变化。两国建交之初, 中国对老挝的援助主要是出于人道主义关怀和战略安全考虑, 一来是帮助老挝解决建国初期国民的温饱问题, 二来可以避免老挝被美法等西方资本主义大国胁迫, 保证其政治独立。如今, 老挝已经不再担心饥荒, 也不再面临被外国控制的危险, 中国对老挝的援助也转变为发展性援助。“一带一路”倡议的实施正是在发展性援助的基础上为老挝提供了更进一步的帮助, 增加了资金的投入, 提升了援助的层次。在帮助老挝进一步摆脱贫困的基础上, “一带一路”合作也将中老合作拓宽至产能和货币金融领域, 有助于推进老挝经济社会全面发展。

 

 

自独立建国起, 老挝在经济建设与发展过程中一直面临多重困难, 在经济、金融、社会重建等方面都需要其他国家的援助。但老挝领导人深知, 一味接受国外的援助可能导致国家独立性的丧失, 因此决定“有选择性”地接受援助, 避免被美国等资本主义国家支配。老挝前领导人凯山·丰威汉就曾强调:“我们要有选择性地吸引外资和接受援助, 在不断提高自身经济发展的同时, 也要加强相关规定和管理机构的建设。”

 

在接受经济援助前, 老挝政府会弄清楚援助组织的性质、目的和形式。在确保资金来源合法性的前提下, 老挝尽量避免一切带有政治目的并可能危害到国家独立的援助。通过利用安全、干净的外国援助, 老挝不断改善国内民生状况, 发展国家经济。冷战期间, 苏联的援助曾占到老挝接受国际援助的一半。为更好利用外援, 避免浪费, 凯山·丰威汉还曾提出以“交钥匙”的方式, 让援助方直接负责援助项目的建设。

 

中国对老挝经济援助大致可以分为两个阶段, 其中第一阶段为1956～1978年。当时世界处于冷战之中, 特别是在前期, 国际社会总体呈现两大阵营。1956 年中国提出向老挝提供援助, 但是真正公开的援助始于1960年末。该阶段中国对老挝的经济援助, 为老挝的反殖民斗争和民族独立提供了重要帮助。从内容上看, 20世纪60年代中国的经济援助以帮助老挝建设交通基础设施为主, 打通了中老之间的道路。

 

1971～1973年, 中国工人被大量派往老挝从事道路、桥梁建设和维护, 以支持老挝的经济建设和发展。到1974年, 中国对老挝直接经济援助已达2500万美元。1975年, 中国再次向老挝提供2800万美元的援助, 帮助老挝建设道路并购买物资。1977年, 中国又向老挝提供了2000万美元左右的经济援助, 帮助老挝建立工厂并发展相应技术。据统计, 中国在1959～1975年间总计向老挝提供了9.65亿人民币的赠款和无息贷款。基础设施建设是社会经济发展的基础, 中国在这一阶段的经济援助主要集中在帮助老挝建设基础设施, 使老挝渡过建国初期的发展困境。

 

20世纪80年代末, 随着东南亚地区形势的变化,中老关系开始缓和并逐渐恢复, 中国对老挝的经济援助也进入了第二阶段。2000年, 中国领导人首次访问老挝, 两国关系进入了新时期, 中国对老挝的经济援助开始增加并呈现出多元化的形态。2002～2012年间, 中国对老挝的赠款和无息贷款达2.6亿美元之多, 优惠贷款也达到了1.1亿美元。

 

2010年, 中国领导人访问老挝, 两国达成了跨湄公河大桥的援助建设协议。2011年, 中国与老挝达成一致, 在脱贫、贸易发展、农业进步等方面向老挝提供援助, 两国并一致同意中国援助老挝建设投资为70亿美元的高铁项目。为了支持老挝的教育发展, 中国苏州大学在老挝设立海外高校。这一阶段中国对老挝的直接赠款达6700万美元左右。可以说, 这是中国对老挝的经济援助向教育卫生等领域转变的开始, 也是中国向老挝提供技术支持、两国进行合作建设的开端。近年来, 中国对老挝的直接投资力度一直较大。据统计, 2014、2015、2016年中国对老挝的投资存量持续增加, 分别达到44.9亿美元、48.4亿美元和55.0亿美元, 在中国对亚洲直接投资存量国别和地区分布当中, 老挝始终排名在第五或第六位。

 

除了直接的赠款和投资援助, 在贸易方面, 从2015年开始中国还对老挝实行减免关税的特殊待遇。除此之外, 中国与老挝签订了《中国磨憨—老挝磨丁经济合作区建设共同总体方案》, 在中老边境成功设立经济特区, 为老挝的经济发展和进出口贸易提供便利。

 

2017年11月, 中国领导人访老期间, 和老挝人民革命党领导人本扬·沃拉吉就推进中老全面战略合作达成重要共识, 两国领导人还亲自见证了《关于联合开展老挝国家水资源信息数据中心示范建设项目和老挝南乌河、南屯河流域综合规划项目合作的谅解备忘录》的签署。

 

2018年2月, 中国政府援助的老挝国家水资源信息数据中心正式投入运行。这是中国政府援助的示范建设项目, 也是澜沧江—湄公河合作早期收获项目成果之一, 为提升老挝水文水资源监测预报预警能力和水平, 为老挝防洪抗旱减灾、水资源综合利用提供了决策支持与技术保障。除此之外, 中国还在老挝典型河流流域综合规划、人力资源培训等方面给予大力支持, 为老挝培训了70多名水利人员, 加强了老挝气象水文和水资源管理领域的能力建设, 并进一步促进了中老以及澜湄国家命运共同体建设。

 

在多年的实践当中, 中国对老挝的经济援助形成以下特点。

 

第一, 注重传授经验方法, 授之以鱼亦授之以渔。

在帮助老挝快速发展的同时, 中国注重培育老挝的自我发展潜力与能力。在农业方面, 中国和老挝都是典型的农业国, 中国将自己的许多发展经验传授给老挝。2018年5月, 驻琅勃拉邦总领事黎宝光应邀赴老挝琅勃拉邦省行政学院为干部培训春季班学员举办题为“中国农业和中国政府农村精准扶贫工作”的讲座, 详细介绍了当代中国农业和中共十八大过去五年来中国政府农村精准扶贫工作所取得的成绩。2019年4月30日, 中老签署《构建中老命运共同体行动计划》。

 

根据这一计划, 中方向老挝派遣农业专家, 帮助老挝培养农民致富带头人, 提高其农业产量和农产品附加值。在工业领域, 由于老挝各方面制度还不健全, 其工业基础差, 工业发展水平远落后于世界平均水平。中老两国在产业结构上的差异势必带来两国的贸易逆差, 这种贸易逆差是短期内无法扭转的。对此, 中国一是向老挝提供直接经济援助, 补齐贸易逆差；二是帮助老挝发展工业, 形成独特的工业特色, 争取在未来进一步填平两国的交易逆差；三是与老挝合作进行工业研究, 帮助老挝发展自己的技术, 拥有独立的发展潜能。

 

第二, 注重援助的导向性, 解决老挝经济社会发展的急需。

 

中国对老挝的经济援助以老挝脱贫的需求为直接导向, 这样的经济援助是与老挝的直接需要相适应的。虽然老挝近年经济增长速度较快, 但仍属贫穷国家, 经济增长主要靠劳动力投入占比较低的轻工业带动。只有解决了就业问题, 老挝才能真正地摆脱贫穷。为此, 中国在对老挝进行经济援助时着力点专注于解决老挝的就业问题。这不仅发展了老挝经济发展的急需产业, 而且从根本上解决了其就业问题。

 

除了对涉及就业项目的关注, 中国重点加大了对老挝民生领域的援助力度, 为老挝发展了防洪、灌溉等利于其农业发展的工程, 将水引到农民家门口, 解决了长期困扰老挝的水利问题。2017年中国无偿援助7800余万元人民币建设老挝国家会堂餐厅, 向老挝实施减贫合作示范项目援助3300余万元人民币, 援建万象市玛霍索综合医院、国立大学孔子学院项目、老挝人民军首个临床医学技能培训中心、国家地震监测台网和地震数据中心以及万象市的2所中学等。中国对老挝的经济援助还十分注重老挝本国的人才培养。通过学校的设立、奖学金的设置, 帮助老挝培养出一批本国的优秀人才, 使其在未来的发展中不至于受制于人, 而能依靠自己的力量稳定发展。

 

老挝是全球受地雷灾害最严重的国家之一。20世纪六七十年代, 美国在老挝投下了2.7亿枚爆炸物, 其中8000万枚没有爆炸, 老挝25%的村庄存在雷患。中国积极帮助老挝消除雷患, 一方面为老挝培训扫雷技术人才, 使他们能熟练地掌握爆破排雷、牵引排雷等一系列扫雷的基本知识和技能；另一方面还向老挝捐赠了一系列成本低、实用性强的扫雷设备器材, 帮助老挝增强扫雷能力, 将有助于消除地雷和其他战争遗留爆炸物对当地人民生命和财产造成的威胁, 促进当地的经济社会发展。

 

在遇到特殊情况时, 中国对老挝的经济援助也十分注意时效性。1998年亚洲金融危机时, 中国就对老挝提供了相当程度的经济援助, 帮助老挝稳住国内经济并防止金融危机的再次出现。2012、2013、2015年, 老挝爆发了水灾、疫情和虫害, 为此中国除了直接提供物资支援外, 还专门设立了相应的防治水灾、疫情、虫害的专项基金帮助老挝渡过困境。

 

第三, 以基础设施建设援助为重点, 为长远发展奠定基础。

在20世纪50～70年代, 中国对老挝经济援助以修建路桥为主, 以提高老挝独立自主的发展能力。其后很长时间内, 基础设施援建一直是中国对老挝经济援助的重要组成, 其中包括1990年的卫星接收中心、1997年的“泛亚洲”铁路、文化休闲中心、2006年的湄公大桥、2010年的陆路交通、2013年的国际会议中心和13号公路、2013～2015年的各种公路和商贸中心建设等项目。

 

中国金融机构还为老挝的基础设施建设提供的金融保障, 弥补资金缺口。2016年, 中国建设银行为老挝水电站建设项目提供13亿美元贷款;2018年, 中国工商银行为老挝南普水电站项目提供贷款;中国进出口银行对老挝的金融支持, 覆盖面从老挝万象的东马凯水厂到中老铁路、从连接老挝首都万象及周边省会城市间的光纤网络以及可覆盖老挝全国的广播通信卫星。对于老挝这样一个欠发达国家, 中国在基础设施建设方面的援助对于其奠定长期可持续发展的基础至关重要。

 

中国对老挝的经济援助充分体现了合理性、综合性、阶段性和无偿性。在不同阶段提供不同的援助, 并且总是切中老挝经济发展的要害, 既有雪中送炭也有锦上添花, 既帮助老挝解决发展过程中的燃眉之急, 也促进老挝开拓经济增长中的发展方向。在提供援助的同时, 中国始终尊重老挝发展的独立性和自主性, 以帮助老挝建设国家和提升两国友谊为最终目标, 充分体现了国际主义精神, 是国家援助中少见的纯粹、无偿的模式。对于中国提供的援助, 本扬·沃拉吉曾公开表达老挝党和政府对中国的由衷感谢, 以及对中老两国合作共赢, 实现持续友好关系的深切愿望。

 

3、 对进一步完善中国对老挝经济援助工作的思考

老挝作为发展中国家, 整体经济水平低但发展迅速且潜力巨大。老挝对外贸易的依存度一直很高, 这意味着其本国经济发展极为依赖外国援助以及对外贸易。中国是老挝最大的贸易伙伴和经济援助提供国, 可以说中国对老挝的援助对其经济与社会发展都极为关键。中国的援助给老挝提供了切实的帮助, 增强了老挝未来继续发展的潜力, 得到老挝政府和民众的积极评价。老挝人民革命党领导人本扬2017年5月11日在首都万象接受中国媒体联合采访时表示:“中国的‘一带一路’倡议会为包括老挝在内的各国人民带来实实在在的利益, 为发展中国家创造了机会。老挝通过‘一带一路’建设改善了基础设施, 得到了实惠。”

 

但与此同时, 也要看到中国对老挝的经济援助尚存在需要完善的地方。近年来, 在具体操作层面, 以下几个问题表现得较为突出。一是土地征收与人员安置问题。中国对老挝的经济援助主要集中在基础设施建设方面, 需要对土地进行重新规划利用, 这势必使土地征收和人员安置问题非常突出。如果土地征收和人员安置问题没有做好, 必然带来受到影响的老挝民众对中国项目、企业与援助工程的误解。

 

二是替代种植见效慢的问题。推广普通农作物的种植以代替罂粟种植是中国与老挝合作解决毒品问题的重要措施。但在普通农作物种植时, 其带来的直接经济利益很难与罂粟相比。因此刚开始推广“代替种植”时遭到了老挝国内农民的反对和抵触。三是舆论宣传问题。中国已经是老挝的最大经济援助国, 但由于宣传工作有不到位之处, 老挝民众对援助的具体情况了解较少, 甚至有民众认为中国的经济援助更多服务的是高官显贵, 怀疑中国提供的奖学金主要是给老挝高官子女留学所用, 援助资金有被老挝官员贪污等问题。同时, 中国对老挝的经济援助也引起了国际舆论的恶意诋毁, 诬称其为带有其他目的的政治援助。

 

为了应对和解决面临的问题, 在未来对老挝的经济援助中, 中国方面可以对以下几点更加注意。

 

一是进一步探索中老可持续经贸合作与经济援助模式。着眼未来, 联合国《2030可持续发展议程》是一个重要的目标。中国对老挝的援助已具备了广度和深度, 如何使其具有可持续性是接下来需要考虑的问题。可持续的援助才是构建中老两国友好关系的重要手段。

 

二是着眼于民心工程的经济援助, 这其中应以医疗、交通、教育方面的经济援助为重点。中国在推进“一带一路”进程中倡导“五通”, 民心相通就是其中重要一环。而要取得民心, 医疗、交通、教育都是普通民众最关注的内容。在医疗方面, 帮助老挝实现常规疾病的疫苗防治、保证医疗水平和民众看得起病十分重要。在交通领域, 进一步方便普通居民的出行亦是关键。在教育上, 中国苏州大学已经是成功的典范, 可以继续发扬这种先进经验, 让更多的中国学校走出去。同时, 提供奖学金让老挝的优秀学生来中国学习亦是一条有效的途径。

 

三是增强中国经济援助的透明度, 定期发布相关报告数据。透明度的问题反映的是管理上的不足, 虽然做了实事但不善于讲好故事也不行。进一步公开对外援助信息, 是获得国际社会和受援国民众理解与支持的重要途径。通过定期的报告和新闻媒体宣传, 既满足了国际社会对经济援助透明度的需求, 也是对中国形象的有力宣传。

 

四是加强中老双方各级之间的合作, 使得经济援助用到实处。现今的中老合作以及中国对老挝经济援助更多地停留在政府层面。虽然更为高效, 但往往亲和力不够。通过各个层级的交流, 可使得中方的相关组织和个人也能在其中发挥作用。

 

 

五是重视援助过程的管理和结果的评估。援助过程的管理包括无偿援助的使用、人才培养名额的分配等方面, 尽力监管到位, 使其能惠及普通百姓。老挝经济发展水平相对较低, 援建的工程项目, 并不是建成交付即可, 而是要加强评估, 做好后期的维护工作。

 

六是加强智力援助, 使中老合作可持续发展。今后中国应进一步加强对老挝人才的培养和社会主义建设经验的交流。培养和经验交流的途径既可以是请进来, 也可以是走出去。比如, 可以请老挝相关领域的人员来华学习、培训、参观考察, 也可以鼓励中国在老挝的企业多雇用当地人员, 现场教学和培训。

 

七是对于可能潜在的两国贸易争端问题, 中老必须建立完善的纠纷解决机制, 以方便两国在贸易纠纷上的及时沟通, 避免摩擦与误会。中国对老挝的经济援助意在帮助老挝快速发展, 亦有志于开发老挝市场, 达到双赢的目标。在产业类型上, 老挝从中国大量购入电气机械类产品, 而中国则从老挝大量进口矿石、木材等原材料。中国的经济援助也帮助老挝建立日益完善的对外贸易机制。虽然中老自然资源贸易迎合了老挝曾提出的“资源换资金”战略, 但老挝政府将因为资源大量出口而面临国内的巨大压力。未来, 中国的投资和经济援助应更多关注可再生资源, 这也有利于中国企业在国际上取得更好的声誉。

 

中老同处澜沧江—湄公河流域, 同饮一江水, 命运紧相连, 是山水相连的好邻居、好伙伴。从历史的发展角度来看, 中国对老挝的经济援助是中国睦邻友好的体现, 也是两国历史关系带来的必然。这份情谊也会进一步影响到未来两国的关系, 使两国在未来一直保持合作伙伴关系, 共谋发展, 共同进步。随着中国“一带一路”战略的推进和中国-东盟自贸区的不断发展, 老挝在中国周边外交战略和公共外交战略中的重要性日渐突出。在对老挝的援助中, 中国要继续贯彻和落实好“亲诚惠容”和“正确的义利观”理念, 目的是为国家发展和民族复兴营造更好周边国际环境。同时, 两国在经济上的友好合作事关两国的核心利益, 对亚洲其他国家的发展也有着积极的借鉴意义。